深圳改革红利为城市高质量发展注入“强心剂”
深圳龙岗区回龙埔项目更新后效果图。
深圳龙岗区回龙埔社区更新项目原貌。图片由深圳市恒明投资发展有限公司提供
在全省各城市推进三旧改造的过程中，都免不了要碰到利益平衡、历史遗留用地解决问题，在城市更新的“深圳模式”中，较好地解决这些难点问题，值得学习借鉴。
各方利益如何平衡
以公共利益优先，确保各方利益得到平衡保障
政府希望提升城市环境面貌，促进产业转型升级；开发商希望得到利润；原业主希望有可持续的收入；附近居民希望居住或就业环境可以改善；改造后新入驻的创业者想要较为便宜的租金和完善的配套服务。
各方利益如何平衡获得共赢，几乎可以说已经成为城市更新能否成功的关键一步。
广东国地资源与环境研究院副院长、广东卓越土地房地产评估咨询有限公司总经理陈智华说，城市更新的利益狭义上可以理解为参与更新实施各方所取得的利益，广义上则包含区域、城市的人居环境改善、产业提升和财税增值等方面的要素。
在平衡利益方面，“深圳模式”是怎么样的？记者了解到，深圳城市更新一直坚持平衡利益、多方共赢的原则。
深圳市规划和国土资源委员会城市更新局相关负责人介绍，深圳的城市更新，始终优先考虑公共利益，将城市更新与优化人居环境、改善城市面貌、促进产业升级、落实公共设施和基础设施结合起来，促进城市功能和环境品质明显提升。
例如，在城市更新中，必须提供政府不小于拆除范围用地面积的15%且不小于3000平方米的用地，用于建设城市基础设施和公共服务设施。改造后包含住宅项目按住宅总规模15%～35%的比例配建保障性住房。同时，产业升级类项目按照12%的比例配建创新型产业用房。
在村民利益方面，则要求先明晰产权，保障权益，切实维护原权利人合法权益。深圳市规定必须在所有原权利人百分之百签约的条件下，才能确认市场开发主体，严禁强行拆迁。
在企业利益方面，深圳则落实广东省“三旧”改造政策，在鼓励企业参与城市更新、加大政策优惠、简化审批程序、加大产业升级扶持力度等方面给予了实实在在的政策支持，极大地调动了企业的积极性。
深圳市城市规划协会会长、深圳市规划国土发展研究中心总规划师邹兵认为，深圳的城市更新项目是在这种“平衡利益、多方共赢”原则的引导下实现的，它协调了各方利益，达到了更新效益最大化、矛盾最小化，实现了和谐更新。
以罗湖区蔡屋围城市更新项目为例，该项目占地约4.7万平方米，拆迁旧房建筑面积约15万平方米。目前，该项目村民回迁安置楼已建好，村集体股份公司回迁的高级商务公寓、人民银行发行库及其附属用房均已投入使用，集办公、商务、酒店功能为一体的都市综合体建筑京基100也投入使用。
各方利益如何实现平衡的？蔡屋围更新后，周边环境得到大幅度改善，社会效益得到提升，公共利益得到了保障。同时，根据约定，蔡屋围村民房屋按1:1拆迁补偿比例置换商品住宅，村集体股份公司获得6万多平方米的高档物业，村民和村集体的利益也得到了保障。随着片区物业价值大幅提升，企业利益自然也得到保障。
长期参与深圳城市更新的地产界人士曲明明认为，蔡屋围城市更新项有效实现了企业利益、公共利益、集体利益、村民利益和政府利益五方共赢，成为深圳市城市更新的成功范例。企业在城市更新过程中取得土地得以进行房地产开发，政府在过程中落实规划，消除违建，增加了城市配套设施，村集体和个人通过拆迁赔偿获得物业增值，大家的利益都得到了保障。
深圳龙岗区天安岗头村改造后焕发生机，高楼林立。
深圳龙岗区天安岗头村改造前 “贴面楼”“握手楼”随处可见。 图片由深圳市规划和国土资源委员会城市更新局提供
历史遗留用地问题如何解决
改造用地可以协议方式出让给市场主体
城市更新要有效推动，城市更新单元规划的编制，都离不开土地政策的支持。
在2009年之前，深圳城市更新项目推动缓慢的一个原因是受制于当时土地管理政策的限制。那时，深圳的土地所有权虽然在国家，但土地上的建筑产权基本上都在村集体及企业私人手上。由此历史遗留用地问题突出，城中村、旧工业区等土地权益和产权归属关系复杂。
“为了解决这些问题，我们在土地出让方式，地价差异化标准等方面进行了政策创新。”深圳市规划和国土资源委员会城市更新局相关负责人介绍，深圳借助土地管理制度改革的契机，城市更新工作中也进行了相关的探索，实现了规划和土地政策并进，使规划和土地政策相辅相成。
在土地配套政策方面，“深圳模式”的最大创新点为：改造用地可以协议方式出让给原权利人或参与改造的市场主体，这在土地出让方式中打破以前招拍挂用地审批的唯一方式。
可以了解到，如果改造主体需要招拍挂才能得到整个城市改造单元地块的产权，难度将非常大，不利于推进改造，而如果只需和全部用地原权利人达成协议，即可进行改造，那难度将会小很多，改造将更加顺畅。
据介绍，此外深圳根据规划统筹需要，还允许未建设用地可通过城市更新单元规划整合进行腾挪、置换；区分城中村、旧屋村、旧工业区和其他旧区等不同类型，可以按不同的地价标准进行补缴。
以历史用地处置为例，城市化征地过程中遗留的土地问题是制约城市更新项目实施的难点。一些未完成征地补偿而实际被原村民占用的土地，即被专家形容为“政府收不回、农民用不好、企业用不了”的土地，严重影响了土地利用效率。
记者了解到，对此，深圳采取“房地分离、确定权益”的原则，出台历史遗留问题处理政策，将地上建筑物由原村民自行拆除、清理，土地完善征地手续后按照利益共享的原则在政府和原村集体之间进行分配。
此外，记者从2016年出台的《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》中了解到，申报拆除重建类城市更新计划的城市更新单元，拆除范围内权属清晰的合法土地面积占拆除范围用地面积的比例应当不低于60%。而比例在50%～60%之间的，拆除范围内的历史违建可以申请简易处理，即消防和质检等流程简易处理，经处理历史违建及其所在用地可以视为权属清晰的合法建筑物和土地。
在邹兵看来，这一政策有效激发了广大社区参与城市更新的积极性，理顺了产权关系，一定程度上破解了困扰深圳多年的历史用地确权难题。
“城市更新发挥了消化历史欠账、激发政策创新的作用。”邹兵认为，城市更新过程中，解决和消化不少非农建设用地和征地返还用地指标落地、历史用地处置问题，让城市能够健康地持续发展。
如何更高效率推进
各区因地制宜引导特色发展
深圳大胆探索、不断创新，以敢为天下先的气魄，引领中国经济体制改革风潮，创造了世界城市经济发展史上一个又一个奇迹。
2016年，深圳推进了“强区放权”改革工作，实行一级审批。在城市更新方面，市级层面也将涉及的行政审批、行政确认、行政服务、行政处罚、行政检查等职权下放至区级政府行使。改革后，市级层面主要负责政策制定、规划统筹和业务指导，具体项目的审批全部由各区负责。
以深圳最早建成区罗湖区为例。该区在“强区放权”方面试水城市更新改革，带来全新的历史机遇。政策推进一个月内，罗湖区便快速系统地承接了原分散在7个市直部门的22项城市更新审批权，并依据政策法规在区层面上进行资源整合、流程再造。
记者了解到，2017年，改革一年来，罗湖区有关事项审批环节压缩过半，审批时间缩短近三分之二，一年之类累计列入城市更新计划的项目达91个，为历年来最多。
在龙岗区，“强区放权”后，龙岗区城市更新局通过提前介入、主动指导企业按政策办事，减少办文时限等方式，在计划审批环节，工作时限由原来的30个工作日缩减为15个工作日；在规划审批环节，工作时限由35个工作日减少到20个工作日；用地规划许可证办理由20个工作日减少为15个工作日。
位于龙岗的某城市更新项目负责人表示，龙岗区政府提高审批效率后，该项目在计划申报、规划报批、实施主体确认、土地手续办理、更新单元报建、更新单元施工及验收等方面，整体需要时间从以前的600天压缩到现在的255天。
改革红利变为切切实实的发展动力，为深圳各区的高质量发展注入了一剂“强心剂”。
在城市更新上，为何要推动“强区放权”？在邹兵看来，存量土地的更新改造工作，其运作机制、方式与增量土地的大为不同，城市更新情况相对复杂，其涉及的利益主体多而散。因此，推动具体项目的改造，必须要靠基层，靠微观的主体运用灵活多变的方式来完成。
邹兵认为，城市更新中包括协商的复杂程度、频繁度都很高，必须要依赖基层政府发挥各自的主观能动性来完成。如果这一块的工作依赖市一级政府来做，那么效率和效益就很难达到预期。”
深圳城市更新典型案例：旧村旧厂改造
天安云谷项目改造后高楼大厦林立，一个致力于发展以云计算、互联网、物联网等新兴产业园区已然成形。本报记者李松权 摄
天安云谷项目改造前是成片的城中村。 图片由深圳市规划和国土资源委员会城市更新局提供
深圳坂田街道，天安云谷项目一期内，一幢幢玻璃幕墙闪闪发亮的高楼大厦林立在街道旁，西装革履的白领精英们，步履匆匆，穿梭其间，在这边区域里满是一派繁华忙碌的景象……这里拥有大量高精尖人才，是以云计算、互联网、物联网、新一代信息技术研发设计为核心的高端科技园和人才汇聚之谷，是一个由高端科技打造的全方位一体的智慧社区，华为、艾比森、世强电讯等300多家优质企业均入驻。
站在天安云谷的产业研发大厦前，谁也无法想象，几年前这里还是成片的城中村和矮旧的握手楼，主要产业为从事五金、塑胶等劳动密集型传统产业。天安云谷项目并不仅仅是传统上的“腾笼换鸟”，更是“凤凰涅槃”。
背景
改造前产业为五金、塑胶等劳动密集型传统产业
天安云谷城市更新项目位于坂雪岗科技新城范围内，是华为片区的西北部华为产业辐射的核心腹地。
改造前，由于历史原因，华为、新天下等高新技术企业周边基本上都是城中村（旧村）和旧工业区，主要产业为五金、塑胶等劳动密集型传统产业，城市服务品质、城市面貌、粗犷的土地利用模式与高新技术区的产业发展、配套需求、现代化形象形成了巨大反差。
对于土地资源日益紧缺的城市而言，旧工业区升级改造是推进产业转型升级的有效方式。从地理位置上讲，这里邻近华为总部，无疑是一个华为中下游企业聚集平台的最佳地点，城市更新更是大势所趋。
模式
采用工改工模式重点抓好产业升级
天安云谷城市更新项目是由多权利主体形成一个权利主体的城市更新项目，更新范围用地面积为76.15万平方米，改造模式为拆除重建。其改造重点是落实产业升级空间及结合高新产业研发区发展特征，就近提供相关产业配套。
据介绍，在分期建设策略方面，整个项目计划分六期进行开发，总投资逾300亿元。主要是考虑到旧城改造的特殊性，项目采用“拆除一片，建设一片”的分期策略。这样既可以提高改造效率，尽快体现改造成果，塑造城市形象，又可以实现资金周转。
在整体架构上，天安云谷规划以研发办公为主，同时规划了居住功能，包括商品房和小型公寓两种居住形态，解决职住平衡的问题。在整体城市规划上，天安云谷除研发办公、居住、商业外，还有学校、公交站、酒店、文化中心、展览馆等设施。
此外，新兴产业的最宝贵的资源是人才。因此，天安云谷以人才的需要为优先导向架构城市功能，包括丰富的餐饮休闲文化运动基础设施。
成效
一期产值已突破1500亿元
如今，天安云谷项目已成为深圳市“十三五”重大建设项目和城市更新、产业升级和特区一体化示范项目，是以云计算、大数据、移动互联网理念规划，强调“开放、协作、共享”时代精神的国际化产城社区。
在天安云谷项目北部约1公里处，是华为的全球总部基地所在。目前，华为租用了天安云谷约13万平方米研发物业。此外，艾比森、康冠、世强、安奈儿等一批知名企业已经入驻，园区整体招商率达99%以上。
据介绍，项目改造建成后将引进近3000家科技企业、研发机构及金融、科技中介等专业配套机构，预计年产值约2000亿元，税收约200亿元。
可以看到，该项目一期已经带来了可观的收益，年产值突破1500亿元，创造税收贡献约50亿元。
长期参与深圳城市更新的地产界人士曲明明指出，天安云谷的城市更新实现了产业结构的升级、地区产值的提升、人口结构的优化，带动了物业资产增值的同时也带动了周边基础设施的完善，创造了政府、村集体、产业、民生等多方共赢。
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